Diplomat: Hvorfor Minsk-aftalerne i Ukraine mislykkedes
Et interview med Wolfgang Sporrer
Af Alexander Brentler. Oversat fra engelsk med tilladelse fra Jacobin, 13. februar 2023
Minsk-aftalerne skulle lette konflikten i Donbas, men blev annulleret af Ruslands invasion af Ukraine. Diplomaten Wolfgang Sporrer, der var involveret i Minsk-processen, fortæller Jacobin - hvorfor det mislykkedes, og hvilken chance diplomatiet har for at nedtrappe krigen.
Et år efter Ruslands invasion af Ukraine synes der ikke at være meget håb om en snarlig løsning. I Vesten argumenterer fortalere for større militær støtte til Kiev ofte for, at der ikke kan blive fred, uden at Ukraine skubber Rusland væk fra det område, der har været besat siden 24. februar 2022 - eller endda Krim, som Moskva allerede overtog i 2014. Kritikere, især på venstrefløjen, peger på faren for et blodbad uden ophør eller endog en optrapning af den eksisterende konflikt. Alligevel rejser opfordringer til "diplomatiske løsninger" mange spørgsmål, nemlig: Hvilken form for løsning eller bare vilkår for en våbenhvile ville i bred forstand være acceptabel for begge parter - især for ukrainerne, der er offer for invasionen?
En vis indsigt kan man få fra dem, der har erfaring med tilsyneladende uløselige konflikter og især med de tidligere forsøg på at starte en fredsproces i Østukraine. En af dem er Wolfgang Sporrer, der underviser i konflikthåndtering på Hertie School of Governance i Berlin. Han er tidligere leder af afdelingen for den menneskelige dimension i Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) i Kiev, hvor han ledede de civile aspekter af konflikthåndteringen og faciliterede og fremmede dialogen mellem de konfliktende parter.
Sporrer var også involveret i den diplomatiske proces omkring Minsk-aftalerne fra 2014-15. Aftalerne, der blev formidlet af Frankrig og Tyskland, blev underskrevet af den russiske og ukrainske regering samt OSCE, som Sporrer arbejdede for. I lyset af den væbnede konflikt i Donbas i det østlige Ukraine, der blev udkæmpet mellem russiske separatister og de ukrainske væbnede styrker, forsøgte aftalerne at skabe betingelser for våbenhvile, om end med begrænset succes.
I et interview med Jacobin forklarer Sporrer, hvorfor diplomatiet fortjener en ny chance i Ukraine - men advarer mod overdreven optimisme.
Alexander Brentler:
I øjeblikket finder der ingen dialog sted mellem de højeste regeringsniveauer i Kiev og Moskva. Den ukrainske præsident Volodymyr Zelensky og den russiske præsident Vladimir Putin har udelukket at tale direkte med hinanden. Men der finder forhandlinger sted, så meget er klart. Hvilke diplomatiske kanaler er åbne i øjeblikket? Og er parterne på vej mod en dialog?
Wolfgang Sporrer: Det er vigtigt at huske, at der foregår officielle samtaler mellem de to parter. I Istanbul finder der en velfungerende dialog sted, som formidles internationalt under FNs ledelse, om spørgsmålet om korneksport, og humanitære ngo’er deltager i den. Dette udgør en officiel diplomatisk kanal. Begge parter sætter sig personligt over for hinanden. Desværre er mandatet for disse samtaler snævert defineret til kun at vedrøre spørgsmålet om korn-transporter. Der er naturligvis behov for en yderligere indsats for at forbedre den humanitære situation og opnå en fredsløsning.
Der finder naturligvis også uofficielle forhandlinger sted. Eftersom der foregår en løbende udveksling af fanger, må der naturligvis være nogen, som forhandler om det. Og der finder helt sikkert uformelle samtaler sted mellem de to landes militær - men også mellem USA og Rusland. Men det såkaldte Istanbul-initiativ om korn-transporter er i øjeblikket den eneste form for officiel dialog mellem Ukraine og Rusland.
Alexander Brentler: Efter Deres mening var krigen i Ukraine ikke uundgåelig. I optakten til krigen var De også skeptisk over for, om den rent faktisk ville bryde ud.
Wolfgang Sporrer: Var denne krig uundgåelig? Det mener jeg overhovedet ikke, den var. Der er ingen grundlæggende territoriale eller etniske konflikter mellem Rusland og Ukraine, som er så væsentlige, at de uundgåeligt ville have ført til krig. Det er heller ikke en kamp om ressourcer. Derfor har jeg altid ment, at denne krig kunne undgås, og en forhandlingsløsning kunne opnås.
Forenklet kan man sige, at denne krig kunne forhindres indtil det øjeblik, hvor Kreml - dvs. Putin og hans inderkreds - ensidigt besluttede at føre denne krig.
Alexander Brentler: Hvilken udvikling har bragt os til dette punkt? De var direkte involveret i Minsk-processen. Hvorfor tror De, at den mislykkedes?
Wolfgang Sporrer: Der var tre hovedårsager til, at Minsk-aftalerne mislykkedes. For det første tog Minsk-aftalerne ikke fat på den grundlæggende årsag til konflikten. Det blev så at sige fastlagt, at der var eller havde været en etnisk konflikt mellem russere og ukrainere i Ukraine, og at det var årsagen til voldens udbrud. Og ved at løse denne påståede etniske konflikt kunne man pacificere konflikten.
Det var ren fiktion. De etniske konflikter, der eksisterede i Ukraine, var ikke mere alvorlige end etniske spændinger i mange andre lande.
Desuden er skillelinjerne i denne konflikt, hvis man insisterer på at forstå dem i etniske termer, utroligt udviskede. Det handler ikke om russisk versus ukrainsk sprog eller ukrainsk versus russisk national identitet. Det drejer sig heller ikke om religion, ikke engang i mindste måde. Man kunne højst finde noget, der lignede en østukrainsk Donbas-identitet. Men den regionale identitet i Donbas er ikke meget stærkere end regionale identiteter i andre lande.
Det, som denne konflikt grundlæggende handler om, er, at Rusland ønsker at øve indflydelse på regeringen i Kyivs indenrigs- og udenrigspolitiske orientering. I Minsk-aftalen blev der imidlertid i stedet konstrueret denne fiktion om en etnisk konflikt, selv om Rusland i virkeligheden ikke havde nogen særlig interesse i at opnå selvstyre-rettigheder for det østlige Ukraine, for russisktalende eller etnisk russiske, ukrainske borgere.
Rusland var egentlig ikke interesseret i disse spørgsmål, men Ukraine var heller ikke spor ivrig efter at give den slags rettigheder af frygt for en formodet femte kolonne. Moskva var imidlertid ikke kun bekymret for det, der skete i Donbas, men frem for alt for det, der skete i Kyiv. Ukraine-konflikten handler om Ukraines orientering, ganske enkelt. Men Minsk-aftalen omhandler helt andre spørgsmål. Det er derfor, at processen ikke fungerede.
Den anden årsag til Minsk-aftalernes fiasko var deres ringe tekniske kvalitet. Der var alt for mange bestemmelser om deres verifikation, og rækkefølgen af de forskellige foranstaltninger forblev også kontroversiel til det sidste, da aftalen selv ikke specificerede nogen.
Den tredje grund til fiaskoen - og det lyder måske banalt nu, men det er sandt - er, at det ikke har været muligt at mødes personligt siden slutningen af 2019 på grund af COVID-19-pandemien. På trods af at Minsk-aftalerne kun i så ringe omfang faktisk blev gennemført i praksis, bidrog de til at skabe tillid.
Alene det faktum, at parterne sad omkring et bord, havde en deeskalerende effekt. Man får ikke den samme slags fordele online. Dertil er der brug for kaffepauser, fælles måltider, uofficielle kontakter og lignende. Hvis man mister de tilsyneladende overflødige aspekter af diplomatiske forhandlinger, er en sådan proces dømt til at mislykkes. Med Minsk-processen gik derfor også et tidligt advarselsinstrument, der pegede på en mulig optrapning af konflikten, tabt.
Alexander Brentler: Det lyder som om, at begge parters reelle bekymringer på forhånd var udelukket fra samtalerne. Hvilke spørgsmål skulle parterne så have forhandlet om, hvis ikke sproglove eller regionale selvstyrerettigheder?
Wolfgang Sporrer: Jeg ønsker ikke at kommentere, hvad forhandlingerne skulle have drejet sig om, for det er ikke min opgave at diktere det til hverken Rusland eller Ukraine. Men det centrale var som sagt fra mit synspunkt - Ukraines internationale orientering. Det bliver normalt forstået på en meget binær måde. Medlemskab af NATO: Ja eller nej? Optagelse i EU: Ja eller nej? Gas-transit: Ja eller nej? Og så videre. Det, der stod på spil, var Ukraines samlede udenrigspolitik og geopolitiske orientering under den nye Maidan-regering efter 2014.
Rusland mente, at det skulle have en slags indflydelsessfære, som stormagter ofte har krævet, og mente derfor, at det i det mindste skulle have vetoret over Ukraines udenrigspolitik og geopolitiske retning, men uden nogensinde rigtig at formulere dette krav åbent. Maidan-regeringen var fra 2014 og frem helt tydelig om, at Rusland ikke skulle have den form for indflydelse på landet. Dette repræsenterede naturligvis et brud med den linje, som den tidligere regering under præsident Viktor Janukovitj havde lagt, som bevidst havde holdt Ukraine neutralt i sikkerhedspolitiske spørgsmål.
Det ville have været emner, der kunne have været taget åbent op. Men jeg tror, at alle involverede på det tidspunkt foretrak at holde sig til at lade som om, at det handlede om mindretalsrettigheder. Ingen ønskede på det tidspunkt at sige, at Rusland simpelthen ikke har ret til en indflydelsessfære. Og fra russisk side ønskede man heller ikke at sige, at man troede at have en sådan ret i sit umiddelbare nærområde.
Man må naturligvis heller ikke glemme, at der er en geopolitisk dimension her, som heller aldrig blev taget op under forhandlingerne. Der er et citat fra Zbigniew Brzezinski, den tidligere sikkerhedsrådgiver i Det hvide Hus, en af de virkelig store teoretikere og også praktikere inden for internationale relationer: "Det kan ikke understreges nok, at uden Ukraine ophører Rusland med at være et imperium, men ved at tryne og derefter underlægge sig Ukraine bliver Rusland automatisk et imperium." Denne geopolitiske virkelighed er aldrig blevet taget op, selv om der heller ikke rigtig er noget tabu omkring dette spørgsmål. Alle er klar over, at Rusland ønsker at blive et imperium, og alle er lige så klar over, at USA ønsker at forhindre, at Rusland bliver et imperium.
Alexander Brentler: De nævnte netop, at begge parter ser på dette spørgsmål på en temmelig binær måde: enten beslutter Ukraine sig for at slutte sig til Vesten eller til Rusland. Var der og er der nu stadig et realistisk perspektiv for et kompromis eller en mellemvej i dette spørgsmål?
Wolfgang Sporrer: Jeg tror, at denne vej har eksisteret i meget lang tid. Ukraine kunne have gået sin egen vej, f.eks. ved at blive medlem af EU - men uden medlemskab af NATO, eller ved hjælp af en associeringsaftale. Der var mange døre åbne der. Jeg mener imidlertid, at disse døre blev lukket den 24. februar 2022.
Et Ukraine, der er neutralt mellem Rusland og Vesten, er ikke længere en realistisk mulighed, simpelthen fordi det ikke længere ville blive accepteret af et stort flertal af befolkningen i Ukraine. Rusland har manøvreret sig selv ind i en position her, hvor ethvert positivt resultat for den russiske side er blevet umuliggjort af denne forfærdelige angrebskrig.
Mange diplomatiske løsninger ville have været mulige indtil den 24. februar. Og jeg ved, at alle spillede på tid - Vesten spillede på tid, Rusland spillede på tid. Men med denne aggressionskrig er mange muligheder for en diplomatisk løsning forsvundet, i det mindste for en endelig løsning af diplomatisk art.
Men vi må også huske på, at diplomati ofte så at sige kun er et middel til at sætte plaster på et sår og forbedre en konkret situation en smule. Diplomati er ikke nødvendigvis kunsten at løse konflikter én gang for alle. For muligheden for at løse denne konflikt én gang for alle - så alle i sidste ende er tilfredse - er noget, som jeg ikke rigtig ser mere. Men jeg ser stadig en mulighed for at reducere risikoen for eskalering og forbedre den humanitære situation gennem diplomatiske forhandlinger.
Alexander Brentler: Har de russiske interesser efter Deres mening ændret sig siden krigens begyndelse?
Wolfgang Sporrer: Det kan man naturligvis kun gisne om. Men jeg kan kaste mig ud i gisninger på baggrund af mine erfaringer i regionen og med konfliktens parter. Det russiske krigsmål var fra begyndelsen at genetablere Moskvas totale indflydelse på Kyiv. Dette indebar også, at Zelenskiy-regeringen skulle erstattes af en regering, der var mere loyal over for Moskva, som man så let kunne påvirke. Jeg går jeg ud fra, at det var krigsmålet.
I mellemtiden er det blevet klart, og det står formentlig også klart for Kreml, at det krigsmål er blevet uopnåeligt. Helt uopnåeligt. Efter denne krig kan Kreml ikke længere indsætte en prorussisk regering i Kiyv, uden at ukrainerne går på gaden i millionvis og i alle byer.
Så det russiske krigsmål har sandsynligvis ændret sig. Nu handler det for Putin om på en eller anden facon stadig at komme ud af denne krig på en måde, der gør det muligt for ham at påstå at have sejret. Han kunne definere territoriale gevinster som en sejr. Han kunne kræve politiske indrømmelser. Han kunne sælge en anerkendelse af besættelsen af Krim som en succes. Men målet i begyndelsen af krigen var ikke at erobre yderligere territorium i Ukraine - det er jeg næsten sikker på, for Rusland havde ikke tilstrækkelig interesse i at indtage Donbas og indtage Zaporizhzhia, Kharkiv eller lignende områder til at træffe en så alvorlig udenrigspolitisk beslutning.
Det eneste område, der er vigtigt for Rusland, er naturligvis Krim. Men det område havde man allerede før krigen. Derfor kan erobringen af territorium ikke have været det oprindelige mål med krigen.
Alexander Brentler: Er der i den vestlige koalition inden for NATO, men også mellem NATO og Ukraine enighed om det strategiske mål i denne konflikt?
Wolfgang Sporrer: Der er slet ikke enighed i Vesten om målet med krigen. Der er ganske vist bred enighed om, at Ukraine ikke bare må tabe. Vesten er faktisk enig på tværs af næsten hele det politiske spektrum i, at Ukraine skal have nok våben til at undgå at blive overrendt og ydmyget. Der er også i vid udstrækning enighed om, at Ukraine skal støttes, indtil de områder, der er besat fra 24. februar 2022, kan befries med militære midler - eller indtil der fremkommer et andet kompromis, som Ukraine går med til.
Den store uenighed starter med spørgsmålet om, hvorvidt Ukraine militært og politisk skal sættes i stand til også at erobre Krim, herunder den russiske flådebase i Sevastopol. Jeg tror, der er principiel enighed i Vesten om, at Ukraine fortjener og har brug for støtte. Men jeg tror ikke, der er nogen som helst konsensus om, hvor længe denne støtte skal vare, og hvad det endelige mål med denne støtte skal være.
USAs holdning er også ret uklar. Indholdet af de officielle erklæringer fra amerikanske regeringsrepræsentanter - fra formanden for Joint Chiefs of Staff, Mark Milley til forsvarsminister Lloyd Austin og præsident Joe Biden - er meget forskelligt. De svinger mellem de poler, som jeg nævnte. Men jeg tror, at den nuværende uenighed i Vesten vil være ubetydelig sammenlignet med den uenighed, der vil opstå om, hvordan EU og Vesten skal håndtere et Rusland efter krigen. Der er et meget bredt spektrum af holdninger til dette spørgsmål.
Nogle mener, at forbindelserne bør normaliseres så hurtigt som muligt. Men der er også røster, der argumenterer således: Rusland vil være vores evige fjende, eller i hvert fald i generationer, og bør helst splittes op, eller rettere sagt forsvinde fra planeten.
I det spørgsmål ser jeg en stor splittelse på vej i Europa, som vi er nødt til at tale om nu for at kunne tage spørgsmålet ærligt op. For hvis man ikke reelt definerer den slags problemer klart og tydeligt og tager dem åbent op, kommer man senere i vanskeligheder.
Alexander Brentler: Mange på venstrefløjen opfordrer til at nedprioritere en militær løsning på konflikten og kræver fokus på diplomati og forhandlinger. Hvordan kunne en mulig vej til deeskalering se ud? Hvilke skridt skal der tages nu for at indlede en proces, der i sidste ende kan ende med forhandlinger om en våbenhvile?
Wolfgang Sporrer: For det første: Hvorfor er en politisk, ikke-militær løsning på konflikten i øjeblikket meget usandsynlig? For det første fordi begge parter mere eller mindre har udelukket muligheden for at forhandle en konfliktløsning med hinanden - Ukraine ved lov, russerne ved at opstille betingelser.
For det andet befinder vi os i en meget speciel situation på grund af våbenleverancerne. I denne udmattelseskrig tror begge parter, at tiden er på deres side. Rusland mener, at det kan styrke sin hær ved at øge produktionen af sine egne våben og eventuelt yderligere mobilisering. Ukraine mener på den anden side, at jo flere våben det modtager fra Vesten, jo stærkere vil dets egen position blive.
Begge parter mener derfor, at det i øjeblikket er værd at afvente udviklingen. Det er naturligvis de værst tænkelige betingelser for at nå frem til en politisk løsning på konflikten eller mægling. Hvis begge parter tror, at de vinder, vil der ikke blive ført forhandlinger om en politisk løsning på konflikten.
Så hvad kan man gøre på dette tidspunkt? Vi kan forsøge at udvide de eksisterende kommunikationskanaler, dvs. dialogen i Istanbul, til andre emner - f.eks. til at oprette zoner omkring atomkraftværker, hvor der ikke må kæmpes. Begge parter har en interesse i det. Man kunne blive enige om [lokale] våbenhviler forskellige steder omkring hospitaler og skoler. Man kunne beslutte korte, midlertidige våbenhviler ved høsttid, ved såtid, ved skolestart eller i påsken. Påsken ville være en god start for et sådant initiativ. Det handler om at tage små skridt og øve sig i det muliges kunst.
Hvad ville fordelene ved en sådan fremgangsmåde være? For det første ville der blive gjort humanitære fremskridt. Hvis der indføres en zone omkring et hospital, hvor der ikke må kæmpes, er der ganske enkelt færre civile, som rammes af konflikten. Hvert menneskeliv, der kan reddes, hver patient, der er på hospitalet og ikke bliver ramt af en bombe, er en humanitær gevinst.
For det andet kunne dette gradvise fremskridt bidrage til en vis genoprettelse af tilliden mellem parterne, som jo næsten fuldstændig er gået tabt, især når det gælder Den Russiske Føderation - og ikke uden grund. Hvis man ønsker at få en form for aftale ved krigens afslutning - og den vil komme - skal man have et minimumsgrundlag for forhandlinger. Og selv om man måske ikke kan eller vil tale om det endelige resultat på nuværende tidspunkt eller måske ikke ønsker at tale om det, skal dette grundlag etableres i dag.
For det tredje vil sådanne forhandlinger om små deeskaleringstrin have en meget vigtig funktion som hurtig varsling. Hvis Rusland, Ukraine, USA og Vesten og måske et par andre mæglere som Kina regelmæssigt sidder i et rum og udveksler synspunkter hver uge, råber ad hinanden, skælder ud, kæmper om pladserne, men også drikker kaffe med hinanden, får man en bedre fornemmelse af situationen. Det kunne mindske risikoen for eskalering.
En sådan tilgang ville give fordele for alle involverede parter praktisk talt uden nogen omkostninger. Ingen af parterne ville være nødt til at gøre indrømmelser, men alle parter ville være nødt til at indgå i disse forhandlinger uden forhåndsbetingelser. Men som sagt har ingen af parterne på nuværende tidspunkt nogen interesse i det. I begge lande ville et sådant initiativ ikke blive modtaget særlig positivt lige nu.
Men jeg tror, at hvis Vesten, især USA og EU, i stærke vendinger informerer Ukraine om, at deltagelse i sådanne forhandlinger uden indrømmelser vil være velkommen, og hvis Kina og Indien i fællesskab i stærke vendinger opfordrer Rusland til at deltage, så vil de to parter i konflikten kunne overtales til at gøre det. På denne måde kunne der skabes en slags forum, hvor der i begyndelsen helt sikkert ikke ville ske noget skelsættende. Men det ville være et vigtigt skridt med håndgribelige fordele.
Alexander Brentler: Er det en hindring, når vestlige politikere definerer røde linjer i den offentlige debat eller bestemmer, hvordan en acceptabel løsning skal se ud? Eller er det irrelevant for de diplomatiske kanaler?
Wolfgang Sporrer: Jeg tror, at det afhænger meget af den funktion, hvori man fremsætter disse udtalelser. Hvis man ønsker at optræde som mægler, er det yderst kontraproduktivt at ville foreskrive et resultat. Men Vesten, selv stater som Tyskland og Østrig, kan ikke spille rollen som mægler i denne konflikt. De facto betragter Rusland Vesten som en part i konflikten. Det betyder ikke, at denne opfattelse er korrekt, men det er den opfattelse, som Rusland har. Derfor kan Vesten ikke være mægler. Kina kan heller ikke være mægler.
Jeg mener, at kun meget velrespekterede internationale personer, der udpeges af en neutral organisation som FN eller OSCE, eller en koalition af stater, kan fungere som mæglere. Men denne koalition skal af begge parter anses for at være virkelig neutral. Men jeg finder det faktisk meget vanskeligt at forestille mig en sådan koalition. FN eller OSCE er en mere plausibel mulighed.
Alexander Brentler: Under den tyske forbundskansler Olaf Scholz' besøg i Brasilien meddelte præsident Lula da Silva, at han gerne vil henvende sig til Indien og Kina for at danne en koalition med disse tre lande og søge en forhandlingsløsning. Er det nyttigt ud fra Deres synspunkt? Og hvad kan der komme ud af det?
Wolfgang Sporrer: Jeg mener, at dette er et velment initiativ. Men som man allerede kan se af reaktionerne på det, har Ukraine absolut ingen interesse i det. Det skyldes ganske enkelt, at det kommer fra Lula da Silva, som har sagt, at Putin er lige så ansvarlig for krigen som Zelenskiy. Hvis fremstødet møder accept fra alle sider, er det vidunderligt. Jeg tror bare, at den ene side vil afvise dette mæglingstilbud, og de hidtidige reaktioner giver ikke anledning til megen optimisme.
Alexander Brentler: Hvilket perspektiv på krigen mener De, at man ikke tager alvorligt nok?
Wolfgang Sporrer: I denne konflikt afhænger meget af, om man ser på den oppefra eller nedefra - fra de direkte berørte menneskers perspektiv, folk i kampzonen, men også fra perspektivet hos folk i det globale syd, som på mange måder er påvirket af krigen. At anlægge et synspunkt oppefra betyder, at man betragter konflikten i militære, juridiske og moralske termer. Og hvis man betragter konflikten ovenfra, er det meget klart, hvad der skal gøres, nemlig at stille sig på Ukraines side med alt, hvad man har, indtil det resultat, som Ukraine ønsker, er opnået.
Men hvis man ser mere pragmatisk på det, nedefra, fra de direkte ramtes perspektiv og fra det globale syd, kan den moralske afvejning være anderledes. Dette er ikke et let dilemma for nogen politikere på nuværende tidspunkt.