Retssikkerheden undergraves af digitalisering
af Peter Raben, medlem af Kritisk Revys redaktion
Obligatorisk digital kommunikation mellem borgere og myndigheder indføres for at effektivisere, men gør livet sværere for en del mennesker, kan forringe borgernes rettigheder og mindske tilliden til det offentlige
Danmark er for tredje gang af FN blevet udråbt til verdensmester i digitalisering. I september blev Danmark af FN´s afdeling for offentlige institutioner og digital forvaltning (DPIDG) kåret til at have verdens bedste offentlige digitale struktur, hvilket også skete i både 2018 og 2020.
Direktøren for Digitaliseringsstyrelsen, Tanja Franck, glædede sig da også over kåringen, hvilket hun så som resultatet af ”mange års fokus på en stærk og veludviklet infrastruktur”. På styrelsens hjemmeside tilføjede hun dog også, at vi samtidig skal huske, at den offentlige sektor er til for alle borgere, og at det ikke er alle, der har det lige nemt ved at færdes i vores digitale samfund”.
Kåringen kan da sikkert også undre en del borgere, der har oplevet problemer med MitID, Digital Post og Coronapas eller andre af de digitale løsninger, som borgere og virksomheder er pålagt at bruge i kontakten med den offentlige sektor såvel som banker og andre virksomheder i finanssektoren. Dertil kan føjes forskellige it-løsninger, der ikke har fungeret efter hensigten. En varmecheck som nogle borgere fik uden at være i målgruppen, mens andre med ret til checken ikke fik den. Ejendomsvurderinger med døde link og manglende information om klagefrist. Det er to af den seneste tids eksempler på it-løsninger, der har sat nogle borgere i en klemme. Ganske vist får borgere, der er berettiget til, men ikke har fået en varmecheck, pengene – til næste år! Borgere, der ikke i rette tid fik klaget over ejendomsvurderingen, får en ny chance – uden at skulle betale gebyr. Selv om der efter pressebevågenhed om sagerne rettes op på fejlene, opleves det som forvirrende og frustrerende for borgerne, der kan føle retssikkerheden krænket.
Også en hel del bankkunder er kommet i klemme. Over 300.000 borgere, der endnu ikke har fået MitID, er udelukket fra at bruge netbank fra d. 1. november, der udover at være dagen for Folketingsvalget også var dagen, hvorfra bankforretninger online ikke længere kunne ske med NemID.
Digitalt ekskluderet
Mange ikke så it-vante borgere føler sig mere eller mindre udelukket af samfundet, hvilket såvel kendte som ukendte mennesker har givet udtryk for. Skuespilleren Ghita Nørby ser digitaliseringen som udtryk for diskrimination rettet mod de ældre og har til Politiken udtrykt sin bekymring med bl.a. ordene: ”Der er selvfølgelig nogle, der er mægtig gode til det digitale, men der er rigtig mange, som ikke kan. Og er det en skam at blive gammel?” Ældresagen peger på, at udenlandske undersøgelser viser, at digitalisering kan gå ud over selvværdet hos ældre, der føler, at de ikke længere mestrer noget, man har taget for givet.
Det er dog ikke kun de ældre, der har udfordringer med digitalisering. Omkring 40.000 unge under 18 år har endnu ikke fået MitID. Og selv om de fleste unge er solide brugere af smartphones og sociale medier kniber det med de digitale selvbetjeningsløsninger i den offentlige sektor. De har en anden brugergrænseflade og opbygning end mange unge er vant til, ligesom de unge ikke er så velbevandrede i, hvordan den offentlige forvaltning er skruet sammen – hvor man skal henvende sig om hvad.
På tværs af alder kan det også være svært at finde rundt imellem og betjene sig af de mange obligatoriske selvbetjeningsløsninger, hvis man har læsevanskeligheder eller ikke har dansk som hovedsprog. Det er ikke alle hjemmesider og selvbetjeningsløsninger, der på engelsk eller andre relevante sprog giver tilstrækkelig information, ligesom der heller ikke altid er konsistens på tværs af den offentlige sektor i, hvordan begreber oversættes, og hverken Google Translate eller Gyldendals Røde Ordbøger slår til.
Dertil kommer, at en del mennesker i mange aldre trods digitale kompetencer oplever en form for digital træthed, fordi de skal bruge meget tid på at logge sig ind i mere eller mindre velfungerende selvbetjeningsløsninger, der som bl.a. Digital Post til tider kan være meget langsommelig, så der opstår meget ventetid og måske tvivl, om det fungerer – er en ansøgning eller betaling nået frem?
Digitaliseringens udfordringer er de seneste år blevet påpeget af forskere, faglige og sociale organisationer og Tænketanken Justitia, der blandt andet sammen med HK har været i dialog med ordførere fra flere partier uden den helt store gennemslagskraft. Argumenterne er prellet af på mange politikere, der opfatter digitalisering som et rent teknisk spørgsmål, som tidligere minister, folketingsmedlem og direktør for Dansk It Rikke Hvilshøj formulerede det på en folkemødedebat.
Politikere ændrer kurs
Politikerne synes dog nu at være kommet på andre tanker og har fået øjnene op for digitaliseringens skyggesider efter en artikelrække i Politiken i sommer. Avisen tager udgangspunkt i en rapport fra Tænketanken Justitia, der påviser, at de digitalt udfordrede udgør op imod en fjerdedel af befolkningen og ikke kun de knap 100.000 især ældre borgere, der har søgt og fået fritagelse for digital post. For nok kan FN for tredje gang udråbe Danmark til verdensmester i digitalisering, men måler kun på udbredelse af digitale løsninger, adgangen til dem og integrationen af tjenesterne – ikke på den faktiske brug af dem og borgernes oplevelser af de digitale løsninger – om de opfatter sig som hjulpet af digitaliseringen.
I kølvandet på Politikens artikler har flere partier lagt op til, at der som foreslået i rapporten fra Justitia indføres et digitalt fripas, så borgere nemmere kan fritages for de obligatoriske selvbetjeningsløsninger. Den socialdemokratiske regering udsendte via Finansministeriet i september et udspil kaldet ”Et digitalt samfund for alle”. I udspillet lægges op til at bløde op i reglerne for fritagelse, så borgere ikke ekskluderes. Det hedder således: ”Velfærd er til for alle, og den offentlige service skal være tilgængelig for alle – uanset ens digitale kompetenceniveau. En smartphone må ikke blive den eneste adgangsbillet til velfærdssamfundet”. Derfor skal det ”være enkelt at blive fritaget, og der skal stilles gode alternativer til rådighed”. Netop analoge alternativer peges på som vigtigt af formanden for Dataetisk Råd, Johan Busse, der påpeger, at ”de digitale løsninger ikke passer til alle, men er lavet efter skabeloner for en gennemsnitsborger” (Kristeligt Dagblad 29.7.22.)
I udspillet lægges op til, at de borgere, der er fritaget for digital post også fritages for de omkring 100 digitale selvbetjeningsløsninger i den offentlige sektor. Men det fremgår ikke, at flere borgere skal kunne fritages end de nuværende knap 7%, hvilket opfattes som problematisk af Justitia, der opfatter de nuværende kriterier som for snævre.
Udover selve regelforenklingen lægges der op til, at hjælp og support til MitID skal styrkes, og at pårørende får nemmere adgang til digital post – eventuelt med mulighed for at få digital adgang til pårørende, der via fritagelse får fysisk post. Der lægges tillige op til, at der i større grad gennemføres test af digitale løsninger på ”digitalt udfordrede borgere” ved et testpanel samt et tværgående samarbejde mellem myndighederne om ”gode tilbud og alternative veje til digitalt udfordrede borgere”. Endelig skal et ekspertudvalg rådgive regeringen og udsendes en årlig redegørelse om danskernes digitale trivsel, der betegnes som ”afgørende for deres tillid til den offentlige sektor”.
Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Dansk Folkeparti bakkede ifølge Politiken op om generelt at gøre det nemmere at blive fritaget fra digital selvbetjening; men i hvilket omfang bliver til noget og eventuelt suppleres med yderligere tiltag er op til politikerne i det nyvalgte Folketing. I valgkampen er der dog ikke blevet ofret mange ord på digitalisering, selv om der har været stor fokus på de ældres forhold. Der har fra mange partier været talt for at flytte ressourcer fra såkaldt kolde til varme hænder ved at effektivisere og beskære den offentlige administration, hvilket næsten uundgåeligt vil betyde færre ansatte til at betjene borgerne.
Øget effektivisering via digitalisering
Når it-baserede ydelser til borgere fejler eller rammer skævt som med varmechecken, vil der være endnu færre administrative medarbejdere, der manuelt kunne rette op på fejl og sikre borgerne deres retmæssige ydelser. Der vil også være færre medarbejdere til at yde den support, som udspillet fra Finansministeriet ellers lægger op til og blive skåret ned i frontpersonalet i borgerservice, ligesom det kan gå ud over antallet af sagsbehandlere. Den af mange politikere ønskede omlægning af den offentlige sektor kombineret med stramme budgetter kan derfor indebære øget indførelse af flere digitale selvbetjeningsløsninger og automatiserede sagsbehandlingssystemer.
Ligesom kontorrobotter i de senere år også i den offentlige sektor har automatiseret en række administrative opgaver inden for blandt andet økonomi og regnskab har også automatiserede sagsbehandlingssystemer vundet frem, så afgørelser i sager i større eller mindre grad foregår uberørt af menneskehånd ved hjælp af algoritmer.
En algoritme er egentlig en regneforskrift oprindeligt formuleret for mere end 2000 år siden af den græske matematiker Euklid, der tænkte sig frem til flere af matematikkens grundregler, som behandler forskellige former for behandling af tal. En computer behandler også og kan kun behandle tal. Så alt hvad der behandles i en computer skal omsættes til talværdier, hvortil bruges algoritmer, som indgår i et program, der fastlægger hvilke operationer computeren skal udføre og hvordan. En eller flere algoritmer indgår ofte i computerprogrammer (software) og bliver derfor ofte også – lidt misvisende – kaldt for algoritmer. I programmet er af programmøren kodet ind, hvad det skal foretage blandt andet ved hjælp af algoritmer, men i modsætning til algoritmen i sin egentlige egenskab som universel regneforskrift er et computerprogram unikt og afhængig af, hvad det er programmeret med og af den sammenhæng, som det indgår i og er dermed præget af dertil knyttede antagelser, holdninger og også mulige fordomme.
Automatiseret sagsbehandling
Også ordet digitalisering drejede sig oprindeligt om lagring af information i talform og omsætning af informationer på både skrift, lyd og billede til talformat, hvorfor digitalisering også kom til at betyde overgangen fra analog til digital form for opbevaring og anvendelse samt i forlængelse heraf automatisering, hvor udførelsen af opgaver overføres fra mennesker til computerstyrede maskiner – baseret på det, der ofte benævnes algoritmer. Det gælder også kontorrobotter og chatbots, der kan erstatte mennesker såvel som automatiserede sagsbehandlingssystemer, der sjældent helt kan erstatte mennesker, men overtager en større eller mindre del af sagsbehandlingsarbejdet.
Den spæde start på digitalisering blev lagt med indførelse af CPR-numre og store edb-systemer især i skattevæsenet og blev forudsætningen for den senere, videre digitalisering, der startede med at sætte strøm til papir og senere blev til elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystemer samtidigt med, at der indførtes et stigende antal oftest obligatoriske selvbetjeningsløsninger for både borgere og virksomheder. Dermed etableredes det datagrundlag, som har skabt muligheden for at indføre automatisk sagsbehandling, men også er understøttende it-systemer, hvor en sagsbehandler fortsat i et eller andet omfang er inddraget i processen og foretager den endelige vurdering og afgørelse. Det er så et politisk spørgsmål, i hvilket omfang det teknologiske potentiale for automatiseret sagsbehandling skal udfoldes.
Blandt argumenterne for hel automatiseret sagsbehandling er, at sagsbehandlingstiden kan reduceres, så der ofte vil kunne gives en straks-afgørelse. Ligeledes kan en ansøgning sendes og afgøres døgnet rundt og er ikke afhængig af sagsbehandlerens arbejdstid og sagsmængde. Et argument kan også være, at behandling og afgørelse er objektiv og sikrer en ensartet behandling, mens en mere skønspræget afgørelse foretaget af en sagsbehandler kan give forskelsbehandling og være afhængig af sagsbehandlerens travlhed og trivsel, ligesom der er en risiko for at begå fejl. Objektiv sagsbehandling står over for skønsbaseret – maskine over for menneske; men helt så enkelt er det ikke. For nok kan mennesker lave fejl eller skønne forkert, men computersystemerne kan også fejle og duplikere fejlen til at ramme langt flere end ved en enkelt sagsbehandlers fejlskøn, hvis de er programmeret forkert eller baseret på fordomme. Eller bruges til formål der er etisk eller politisk problematiske.
Problematisk dataprofilering
Det vakte en del opsigt, da det lige før udskrivelsen af folketingsvalget i 2019 kom frem, at en ny lov banede vej for, at algoritmer skulle udpege ledige, der er i risiko for at ende i langtidsledighed. Ved samkørsel af persondata fra forskellige offentlige registre skulle der kunne gives en indikation på, om der er risiko for langtidsledighed. Der ville være tale om en række både objektive og subjektive data som uddannelse, alder, etnisk oprindelse, helbredsoplysninger og tidligere kontakt med offentlige institutioner samt motivation og forventninger.
Sådanne dataprofiler skulle indgå i et nyt landsdækkende digitalt afklarings- og dialogværktøj, der skulle hjælpe jobcentre og a-kasser til at iværksætte indsatser med henblik på at undgå langtidsledighed. Et nyttigt formål både for samfundet og den enkelte ledige, men en etisk og retssikkerhedsmæssig tvivlsom metode, hvilket dog ikke en eneste politiker var opmærksom på ved lovens vedtagelse! Ganske vist skulle man meget langt ned i lovbemærkningerne for at se, at beskæftigelsesministeren bemyndiges til at fastsætte regler om et sådant værktøj. Men vælgerne kunne velsagtens forvente, at politikerne burde være befolkningens vagthund og til for at holde et vågent øje med ny lovgivning, som alle partierne gerne vil gøre digitaliseringsklar.
Et par år tidligere var der ellers blevet rejst kraftig kritik af, at Gladsaxe Kommune ville dataprofilere børnefamilier for at identificere børn i farezonen for at være udsatte. Politikerne afviste dog at rulle en sådan systematisk profilering ud over børnefamilier i hele Danmark. Også i flere andre lande har der været rejst kritik af brugen af den type systemer, der kan have en tendens til at indbygge fordomme. I både Storbritannien og USA har dataprofilering fremstillet farvede som i større risiko for at blive eller forblive kriminelle, ligesom der kan være en lidt skjult kønsdiskriminering, hvis automatiserede ansættelsesprocesser baserer sig på point-systemer, hvor mandlige værdier, begreber og sprogbrug vægtes højere end kvindelige, eller uddannelsesmæssig baggrund fra typiske mandefag giver flere points end uddannelser inden for kvinde-dominerede fag. Det viste sig at være tilfældet i den automatiserede rekrutteringsproces hos amerikanske Amazon, skrev avisen The Guardian i 2018.
I konflikt med retssikkerheden
Digitalisering af den offentlige forvaltning med brug af algoritmer rummer nogle helt andre muligheder end forudset i den lovgivning, der overordnet sætter rammerne, nemlig forvaltningsloven fra 1987. Lovens formål var at sikre den enkelte borger over for myndighederne i takt med udviklingen af velfærdsstaten, hvor forvaltningen blev givet beføjelser til at træffe beslutninger på en række områder af ofte ret vidtrækkende karakter. Det blev ved folketingets behandling af forslaget til loven understreget, at formålet var at styrke den enkeltes retssikkerhed, så borgeren får indflydelse på beslutningsprocesser om egne forhold samt give større indblik i og forståelse for trufne beslutninger. Loven pålægger blandt andet myndigheder pligt til vejledning og oplysning, ligesom borgere har ret til aktindsigt og til at udtale sig. Disse rettigheder kan være vanskeligere at sikre i en digitaliseret forvaltning, og de retssikkerhedsmæssige sider af digitaliseringen har ikke spillet nogen stor rolle i de offentlige digitaliseringsstrategier.
Folketingets ombudsmand har slået fast, at den almindelige forvaltningsret som udgangspunkt er teknologineutral og derfor gælder, uanset om sagsbehandling foregår manuelt eller digitalt og fuldautomatisk. Den enkelte myndighed har ansvaret for at designe sine digitale løsninger, så de overholder de forvaltningsretlige krav samt understøtter og fremmer hensynene bag reglerne. Hvis det ikke er muligt, skal der være en analog tilgang med mulighed for manuel behandling og vejledning.
Det retslige udgangspunkt har været, at borgeren selv vælger, på hvilken måde en offentlig myndighed kontaktes – analogt eller digitalt, ved personligt fremmøde, på telefon, brev, mail eller digital selvbetjeningsløsning. Dette under forudsætning af at andet ikke er bestemt i lovgivning, hvilket i stor udstrækning er blevet tilfældet, så megen kontakt skal ske digitalt. Det kan gøre det svært at leve op til den vejledningspligt, som myndighederne har og til at give borgerne tilstrækkelig mulighed for at blive hørt, ligesom det ofte også krævet, at man er god til både at læse og forstå også mere kompliceret stof og til at formulere sig skriftligt.
Tilliden på spil
Der bliver mindre dialog mellem det offentlige og borgerne, der kan føle sig overladt til sig selv og derfor kan mindske tilliden til den offentlige forvaltning. Det offentlige kan opleves som ansigtsløst, hvilket går ud over tilliden. Som Johan Busse, formand for Dataetisk Råd udtrykker det: ”Mennesker har nemt ved at få tillid til andre mennesker, som ligner os selv. Så når vi møder en flink sagsbehandler, dannes der en relation. Der bliver sat ansigt på den offentlige myndighed. Når mødet bliver digitalt, kan den tillid ikke opbygges. Og det kan blive et rigtig stort problem” (Kristeligt Dagblad 29.7.22.).
Netop vejledningspligten kan være et vigtigt element i en dialog mellem borger og forvaltning, der ikke blot skal besvare spørgsmål, når borgeren henvender sig, men også når den kommer i kontakt med en borger og vejledning kan være relevant ud fra den enkelte borgers behov og forudsætninger. Denne brede form for vejledning kan være svær at opfylde via fakta-sider og instruktionsvideoer samt links til retskilder og andre hjemmesiders information. En sådan envejskommunikation vil ikke kunne opfylde det behov for vejledning, som en del borgere har og giver vejledningskravet to lag: både at vejlede i at bruge de digitale systemer og vejledning i sagsfeltets regler og ydelser.
Også forvaltningslovens krav om partshøring kan være vanskeligere at opfylde ved digitaliseret sagsbehandling. Høring skal ske, når en myndighed i forbindelse med en sag har oplysninger, der kan være af ugunst for borgeren og være af væsentlig betydning, hvilket ifølge ombudsmandens fortolkning indebærer, at parten høres, når parten skønnes at have interesse i høringen. En myndighed har således pligt til på eget initiativ at høre en part; men det vil være mere kompliceret ved en automatiseret sagsbehandling, hvor der ikke eller kun i begrænset omfang indgår et menneskeligt skøn. Det nemmeste vil være at give borgeren adgang til alle de som oftest nu digitaliserede oplysninger, men kan gøre det svært for borgeren at gennemskue, hvilke oplysninger der skal kommenteres.
Det kan tillige være svært for et automatiseret system at håndtere borgeres kommentarer, der ikke nødvendigvis holder sig inden for partshøringens rammer og på forhånd definerede svarkategorier. Borgerne har nemlig ret til at indgive nøjagtigt de oplysninger, som de selv ønsker og finder relevante, hvilket kan falde helt eller delvist uden for, hvad systemet kan opfange og behandle. Hvis en borgers input ikke inddrages, men det blot meddeles, at andre oplysninger lå til grund for en afgørelse, kan borgeren føle sig afvist af en maskine og føle sin retssikkerhed undergravet.
Effektivisering eller retssikkerhed?
Borgernes retssikkerhed står derfor over for effektivisering via digitalisering, der kan presse til ændringer i lovgivningen for at gøre den mere digitaliseringstilpasset, hvilket er hensigten med et samlet folketings beslutning fra 2018 om at gøre lovgivningen digitaliseringsklar med blandt andet muligheden for at indtænke automatiseret sagsbehandling i selve lovudformningen. To forskere fra CBS, Lise Justesen og Ursula Plesner, har set på konsekvenserne heraf og peger på, at automatiseret sagsbehandling forudsætter en særlig udformning af lovgivningen, der skal udformes, så de administrative processer automatiseres og sagsbehandlere og andre professionelles skøn reduceres.
På baggrund af interviews med en række ledere i stat, regioner og kommuner viser en analyse fra de to forskere, at organiseringen af arbejdet i den offentlige forvaltning ændres markant, så rutineopgaver skal varetages af robotter på ”hovedvejen”, mens kun det komplekse arbejde skal varetages af mennesker på ”sidevejene”. Intentionen om således at effektivisere undergraves dog af det kompensationsarbejde, som medarbejderne må udføre, når robotter erstatter skøn, og indholdet af arbejdet ændres markant. Som det udtrykkes af én af de interviewede, oplever sagsbehandlere, at de ”er blevet til callcenter-damer”, mens en anden interviewet leder bemærker skepsis hos medarbejderne, der frygter, at det ender som en pølsefabrik. Pointen er, at opgaverne ikke forsvinder, men ændrer karakter, hvilket de to forskere beskriver således:
”Vores analyse viser, at digitalisering ikke er en gnidningsløs proces, der af sig selv og entydigt øger effektivitet og fairness. På tværs af offentlige organisationer foregår en del kompensationsarbejde. Der skal ryddes op, når automatisering gør, at der sker en multiplikation af fejl. Sådanne aktiviteter rummes ikke i fortællingen om den effektivitet, digitaliseret lovgivning kan skabe. I fortællingerne om de effektive ”hovedveje” tales der mindre om det, der stadig foregår på ”bivejene” – men hovedveje og biveje er forbundet i de konkrete organisatoriske praksisser. Rutiner og specialiseret arbejde hænger ofte sammen, og hvis man radikalt kobler det ene fra det andet, får man sagsbehandling, der ikke nødvendigvis hænger sammen. Det har potentielt stor betydning for opfattelsen af dem offentlige sektors troværdighed – og dermed tilslutningen til digitaliserings-dagsordenen (Tidsskrift for arbejdsliv, nr. 3, 2018).
Mange borgere kommunikerer digitalt med det offentlige med større eller mindre lethed og begejstring; men en vis skepsis blandet med faldende tiltro til og tillid til den omfattende digitalisering vokser – måske lidt parallelt til en stigende mistillid til politikerne, som efterårets folketingsvalg kunne se ud til at afspejle i form af den laveste stemmeafgivelse i 30 år, over 50% flere blanke stemmer og en stor udskiftning af folketingsmedlemmer. Det er op til det nye Folketing at udmønte politikernes tilsagn før valget om et digitalt fripas og måske andre kursændringer på digitaliseringsfronten. Med valgløfter om flere penge til sundhed, ældrepleje, psykiatrien og grøn omstilling såvel som allerede aftalte forhøjelser af forsvarsbudgettet er spørgsmålet, om politikerne for at skaffe midler hertil vil vægte effektivisering og rationalisering af den offentlige administration højere end imødekommelse af de digitaliseringsudfordrede borgeres behov og retssikkerheden.
Links:
https://justitia-int.org/digitalt-udsatte/
https://fm.dk/udgivelser/2022/september/et-digitalt-samfund-for-alle/
https://solidaritet.dk/digitalt-diktatur-skydeglade-jaegere-snydes-for-bukkejagt/
Litteratur:
Klavs Birkholm og Niels Frølich (red): De skjulte algoritmer, DJØF Forlag 2018
Morten Hjelt og Jannick Schou: Den digitale borger, Hans Reitzels Forlag 2017
Lise Justesen og Ursula Plesner: Fra skøn til algoritmer, Tidsskrift for arbejdsliv, nr. 3, 2018